СОДРУЖЕСТВО НЕЗАВИСИМЫХ ГОСУДАРСТВ
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОВЕТ
ПРОТОКОЛЬНОЕ РЕШЕНИЕ
|
от 9 сентября 2016 года |
город Москва |
о развитии конкурентной политики
и роли антимонопольных органов в решении социально-
экономических задач (опыт Российской Федерации)
Экономический совет Содружества Независимых Государств
решил:
1. Принять к сведению Доклад «О развитии конкурентной политики и роль антимонопольных органов в решении социально-экономических задач (опыт Российской Федерации)» (прилагается).
2. Рекомендовать правительствам государств – участников СНГ при разработке и реализации антимонопольной политики, формировании конкурентной среды и подготовке предложений по стимулированию конкуренции принимать во внимание положения указанного Доклада.
3. Межгосударственному совету по антимонопольной политике продолжить работу по изучению национального опыта применения антимонопольного законодательства.
4. Направить Доклад Совету глав правительств СНГ в составе информационно-аналитических материалов.
|
Председательствующий на заседании Экономического совета Содружества Независимых Государств СНГ |
|
Межгосударственный
совет
по антимонопольной политике
Исполнительный комитет СНГ
Доклад
«О развитии конкурентной политики
и роли антимонопольных органов
в решении социально-экономических задач
(опыт Российской Федерации)»
Конкурентная политика является одним из эффективных инструментов стимулирования экономического роста.
Учитывая особую значимость развития конкуренции на современном этапе, Межгосударственным советом по антимонопольной политике принято решение по изучению вопросов состояния конкуренции в отдельно взятых государствах – участниках СНГ.
Правительством Российской Федерации в последние годы предприняты ряд шагов, направленных на повышение эффективности конкурентной политики в части совершенствования конкурентного законодательства и практики его применения, институциональных преобразований, реализации мер, направленных на синергию полномочий антимонопольного ведомства, проконкурентное развитие отдельных секторов экономики.
Законодательные и институциональные изменения, произошедшие в России в сфере конкурентной политики в последние годы, могут представлять значительный интерес для использования в опыте других государств – участников СНГ.
Настоящий Доклад подготовлен на основе материалов, предоставленных Федеральной антимонопольной службой (ФАС России), рассмотрен и одобрен на заседании Межгосударственного совета по антимонопольной политике 15 апреля 2016 года.
ГЛАВА 1.
Конкурентная политика РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
на современном этапе
1.1. Цели и задачи конкурентной политики
Задачи и принципы конкурентной политики на современном этапе сформулированы в ключевых документах, определяющих перспективные направления развития страны, в том числе в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р), Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2018 года (утверждены Председателем Правительства Российской Федерации Д.А.Медведевым 14 мая 2015 года), ежегодных посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.
На основе ориентиров, содержащихся в указанных документах, определяются конкретные задачи ФАС России, которые сформулированы в том числе в Стратегии развития конкуренции и антимонопольного регулирования в Российской Федерации на период 2013–2024 годов, утвержденной Президиумом ФАС России 3 июля 2013 года, а также находят отражение в ежегодных докладах о состоянии конкуренции в Российской Федерации, представляемых в Правительство Российской Федерации.
К числу основных задач реализации конкурентной политики на современном этапе в Российской Федерации относятся:
создание условий для развития конкуренции в сферах деятельности хозяйствующих субъектов, не являющихся субъектами естественных монополий;
предотвращение и пресечение антиконкурентного вмешательства органов государственной власти и местного самоуправления в функционирование рынков, повышение эффективности использования бюджетных средств;
обеспечение равного доступа к товарам (работам, услугам), реализуемым субъектами естественных монополий, и развитие конкуренции в потенциально конкурентных видах деятельности субъектов естественных монополий;
реализация новой стратегии тарифной политики, направленной на обеспечение интересов потребителей и развитие экономики, путем повышения эффективности деятельности регулируемых компаний, их стимулирования к снижению издержек и, соответственно, снижению тарифов;
создание условий для эффективной конкуренции при размещении государственного оборонного заказа, государственного и муниципального заказов, поставках для нужд компаний с государственным участием, государственных корпораций субъектов естественных монополий и реализации на торгах государственного имущества;
предупреждение и пресечение недобросовестной конкуренции и нарушений в сфере рекламы;
создание условий для эффективной реализации государственной политики в области контроля привлечения иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение;
создание благоприятной информационной среды и адвокатирование конкуренции.
1.2. Орган, ответственный
за реализацию
конкурентной политики
В настоящее время органом, ответственным за реализацию конкурентной политики в Российской Федерации, является ФАС России, созданная в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314. В 2015 году в России отметили 25-летие антимонопольного регулирования.
За прошедший период полномочия ФАС России были значительно расширены. Положение о ФАС России с учетом изменений последних лет определяет ее как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контролю (надзору) в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
Изменение полномочий ФАС России обусловлено последовательной реализацией в стране комплекса мер по внедрению принципов конкуренции в различные сферы экономического регулирования, обеспечивающих прозрачность функционирования рынков в целях повышения их эффективности, снижение административных барьеров, коррупционных рисков, экономию бюджетных средств, учет интересов потребителей и производителей товаров и услуг.
ФАС России подчиняется Правительству Российской Федерации, осуществляет свою деятельность непосредственно, а также через свои территориальные органы, которые не входят в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что определяет их независимость от региональных властей и обеспечивает возможность эффективного исполнения ими своих обязанностей.
К настоящему времени штатная численность ФАС России составляет 3 260 человек, из них 865 человек приходится на центральный аппарат и 2 395 – на территориальные управления. В структуре центрального аппарата ФАС России 30 управлений, основная часть которых сформирована по отраслевому принципу, также имеются ряд специализированных управлений, созданных в связи с выполнением ФАС России соответствующих полномочий. Учитывая, что одним из важнейших направлений деятельности ФАС России является борьба с картелями, в структуре ведомства с 2008 года функционирует Управление по борьбе с картелями. Наделение ФАС России дополнительными полномочиями в 2015 году обусловило создание в структуре ФАС России ряда отраслевых управлений, отвечающих за тарифное регулирование, а также управлений, занимающихся вопросами контроля в сфере государственного оборонного заказа.
Таким образом, к настоящему времени антимонопольная служба России представляет собой орган, деятельность которого направлена на решение комплекса задач, для чего он законодательно наделен необходимым набором полномочий, реализуемых на федеральном и региональных уровнях.
1.3. Развитие конкурентного законодательства
Важнейшим направлением деятельности ФАС России является совершенствование конкурентного законодательства, обусловленное необходимостью учета современных экономических реалий и преобразований, обеспечения эффективной защиты хозяйствующими субъектами своих законных прав и интересов, в том числе с учетом развития правоприменительной практики и лучшей международной практики.
История российского конкурентного законодательства начинается с принятием Закона РСФСР от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», который в последующем неоднократно подвергался существенным изменениям и доработке.
Вместе с тем уже в первом антимонопольном законе были заложены основные правовые, институциональные и процессуальные нормы, характеризующие систему применения антимонопольного законодательства в Российской Федерации в настоящее время.
С принятием 26 июля 2006 года Федерального закона № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее – Закон о защите конкуренции) начался современный этап развития конкурентного законодательства.
Закон о защите конкуренции ввел целый ряд новых понятий, например, понятие коллективного доминирования, что позволяет антимонопольному органу возбуждать дела в отношении хозяйствующих субъектов, каждый из которых в отдельности занимает на рынке долю, не позволяющую признать его доминирование. Однако в совокупности такие хозяйствующие субъекты имеют существенную долю на рынке и оказывают решающее воздействие на условия обращения товара на соответствующем товарном рынке.
Еще одним принципиальным новшеством, введенным Законом о защите конкуренции, является институт контроля за предоставлением государственной и муниципальной помощи.
Закон о защите конкуренции унифицировал правовое регулирование отношений как на товарных, так и финансовых рынках при сохранении определенных различий в регулировании, отражающих особенности функционирования этих рынков.
Изменения также предусматривали освобождение от административной ответственности участников антиконкурентных соглашений, которые добровольно сообщили о таких соглашениях в антимонопольный орган и оказали содействие раскрытию этих правонарушений.
Применение антимонопольными органами так называемого института «смягчения ответственности» во всем мире признается одним из эффективнейших инструментов раскрытия самых опасных нарушений антимонопольного законодательства – картелей.
Со времени введения в действие Закона о защите конкуренции было реализовано несколько этапов работы по его совершенствованию.
Так, последующие изменения уточнили и предусмотрели введение понятия «картель».
С принятием поправок был значительно усилен инструментарий борьбы с картелями. Были расширены полномочия антимонопольного органа при проведении проверок хозяйствующих субъектов. Произошло уточнение положений «программы освобождения от ответственности», согласно которым первый обратившийся в ФАС России с заявлением об участии в картельном сговоре и предоставивший доказательства его существования получает полное освобождение от ответственности за участие в антиконкурентном соглашении.
Изменения Закона о защите конкуренции закрепили возможность его экстерриториального применения в отношении достигнутых за пределами территории Российской Федерации соглашений между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации.
Были введены институты «предупреждения» и «предостережения», целями которых являются профилактика нарушений антимонопольного законодательства, возможность устранения нарушений, не прибегая к длительным процедурам рассмотрения дел, и как результат – снижение нагрузки на работников антимонопольных органов, внимание которых может быть сосредоточено на особо опасных нарушениях, оказывающих существенное негативное влияние на конкуренцию, а также снижение административной нагрузки на бизнес.
Изменения, касающиеся контроля экономической концентрации, также имели своей целью снизить административную нагрузку на средний бизнес и предоставить конкурентному ведомству возможность сосредоточиться на серьезных нарушениях антимонопольного законодательства. Поправки унифицировали пороговые значения, при достижении которых при совершении сделок или иных действий необходимо предварительное согласование антимонопольного органа.
Кроме того, изменения ужесточили требования к действиям органов власти путем введения запрета на создание дискриминационных условий хозяйствующим субъектам.
Изменения, предусматривающие при назначении административного наказания за нарушение антимонопольного законодательства учет обстоятельств, смягчающих и отягчающий ответственность, были внесены и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП).
Существенно модернизирована 178 статья Уголовного кодекса Российской Федерации (УК России), предусматривающая уголовную ответственность за наиболее серьезные нарушения антимонопольного законодательства.
Совершенствование конкурентного законодательства были высоко оценены со стороны международного сообщества, что обусловило принятие положительного решения о соответствии конкурентной политики и законодательства Российской Федерации высоким стандартам такой международной организации, как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).
Последующие изменения законодательства имели своей целью внесение точечных изменений, обусловленных в том числе необходимостью выполнения рекомендаций ОЭСР. В частности, это касается исключения уголовной ответственности за повторное злоупотребление доминирующим положением. Таким образом, меры уголовной ответственности в России теперь могут быть применены исключительно за картельные соглашения.
Одной из главных рекомендаций ОЭСР являлась рекомендация о необходимости сосредоточения на делах и сделках экономической концентрации, оказывающих существенное влияние на конкуренцию.
Шагом на пути к реализации данной рекомендации явилась отмена уведомительного (после совершения сделки) порядка нотификации сделок, предусмотренной статей 30 Закона о защите конкуренции.
Еще одной важной рекомендацией ОЭСР являлась необходимость улучшения качества экономического анализа, проводимого российскими антимонопольными органами.
В целях выполнения указанной рекомендации ФАС России изменил Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденный приказом ФАС России от 28 апреля 2010 года № 220[1]. Изменения, в частности, связаны с установлением особенностей проведения анализа товарных рынков по делам, возбужденным по признакам нарушения различных статей Закона о защите конкуренции.
Также введена норма, определяющая необходимость обоснования выбора методов исследования продуктовых и географических границ товарного рынка. При этом предусматривается, что выбор производится исходя из сроков исследования и доступности информации.
Последние изменения Закона о защите конкуренции, вступившие в силу в январе 2016 года, имели своей целью продолжение выполнения рекомендаций ОЭСР. В частности, из сферы антимонопольного регулирования были исключены действия хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение, связанные с ущемлением интересов граждан и организаций, т.е. в случаях, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Также был расширен перечень составов нарушений антимонопольного законодательства, в отношении которых возможно применение института «предупреждения», и круга лиц, которым может быть направлено предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства, – так называемый институт «предостережения».
Данные институты довольно хорошо зарекомендовали себя с момента их введения в рамках изменений законодательства 2011 года, в связи с чем и были предусмотрены соответствующие поправки.
Статистические данные свидетельствуют о том, что около 80 % выданных антимонопольным органом предупреждений в период 2012–2015 годов исполнены.
Действующая редакция Закона о защите конкуренции предусматривает в обязательном порядке выдачу предупреждения в случае выявления злоупотребления доминирующим положением, в том числе путем необоснованного установления различных цен на один и тот же товар, создания дискриминационных условий, а также в отдельных случаях недобросовестной конкуренции.
Кроме того, антимонопольный орган обязан направить предупреждения должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления в случае выявления признаков нарушения.
При этом своевременное исполнение предупреждения исключает возможность возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства.
Что касается института «предостережения», то, как было сказано выше, изменения в Закон о защите конкуренции предусматривают расширение круга лиц, кому могут выдаваться предостережения. Так, в число таких лиц входят должностные лица федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций, участвующих в предоставлении государственных и муниципальных услуг, государственных внебюджетных фондов.
Последние изменения Закона о защите конкуренции наделили Правительство Российской Федерации правом устанавливать правила недискриминационного доступа к товарам на высококонцентрированных товарных рынках, реализуемым хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение и не являющимся субъектом естественной монополии, по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции. При этом правила недискриминацинного доступа могут приниматься только в отношении хозяйствующих субъектов, доля которых на соответствующем товарном рынке превышает 70 % и которые злоупотребили своим доминирующим положением на рынке.
В целях конкретизации состава таких правил Законом о защите конкуренции определено, что они должны содержать:
перечень товаров, к которым предоставляется недискриминационный доступ;
перечень информации, позволяющей обеспечить возможность сопоставления участниками соответствующего товарного рынка условий обращения товаров на товарном рынке;
порядок раскрытия информации, в том числе о товарах, стоимости этих товаров или принципах определения цены и оплаты товара, возможном объеме производства или реализации данных товаров, о технических и технологических возможностях предоставления этих товаров;
существенные условия договоров и (или) типовые договоры о предоставлении доступа к товарам;
порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, установления минимального уровня их обеспечения и очередности предоставления доступа к товарам в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей.
Правила также могут содержать условие об обязательной продаже товара на торгах.
В целях оптимизации деятельности антимонопольного органа последние изменения предусмотрели образование в нем коллегиальных органов – Президиума и Апелляционной коллегии, закрепив за ними полномочия по пересмотру решений территориальных антимонопольных органов по делам о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если такие решения нарушают единообразие в применении антимонопольными органами норм антимонопольного законодательства. Изменения также определи процедуру пересмотра коллегиальным органом ФАС России решений и предписаний территориальных антимонопольных органов.
Поправками в Закон о защите конкуренции также уточнено определение понятия «картель». Так, под определение картеля теперь подпадают соглашения не только между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном и том же товарном рынке, но и соглашения хозяйствующих субъектов, осуществляющих их приобретение (так называемый картель покупателей). Таким образом, это уже соответствует понятию картеля в странах с ведущей экономикой.
Изменения также коснулись и КоАП – введена норма, предусматривающая безальтернативное наказание в виде дисквалификации при повторном нарушении должностными лицами органов власти положений антимонопольного законодательства.
Одно из последних изменений Закона о защите конкуренции связано с установлением «короткой» административной процедуры обжалования в антимонопольном органе решений и действий госорганов и муниципалитетов, а также инженерно-технических организаций, которые нарушают порядок осуществления полномочий в сфере строительства.
Теперь юридические лица могут обращаться в ФАС России с жалобой не позднее 3 месяцев с даты совершения обжалуемого действия. Обращение рассматривается в 7-дневный срок. В случае подтверждения нарушения регулятором будет выдано обязательное для исполнения предписание для его устранения.
В целом изменения антимонопольного законодательства в России имели своими целями снижение административных барьеров и нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, улучшение предпринимательского климата в России, обеспечение возможности ФАС России концентрироваться на крупных делах.
Кроме того, следует отметить, что ФАС России уделяет значительное внимание совершенствованию не только Закона о защите конкуренции, но и отраслевого законодательства, планомерно продвигая идею включения в него норм, обеспечивающих проконкурентное развитие соответствующих отраслей, рынков, а также проконкурентных механизмов их регулирования.
Антимонопольные нормы, предусматривающие применение обязательного механизма проведения публичных процедур при распределении активов/прав/ресурсов, были введены в Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, Федеральный закон от 20 декабря 2004 года № 166‑ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», что позволяет обеспечить развитие конкуренции в соответствующих отраслях.
В рассматриваемом контексте нельзя не сказать о создании в стране при активном участии ФАС России важнейшего инструмента, обеспечивающего прозрачность процедур продажи государственного и муниципального имущества, – официального сайта для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru. По состоянию на декабрь 2015 года на данном сайте необходимо было размещать информацию по 17 видам торгов, обязательных в силу закона. Развитие и наполнение официального сайта ведется в непрерывном режиме.
С 2004 года ФАС России ведет активную работу над созданием современного законодательства в сфере государственных закупок. Она являлась активным разработчиком Федерального закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о государственных закупках), а также пришедшего ему на смену Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).
С принятием в 2005 году Закона о государственных закупках кардинально изменились ранее действовавшие принципы размещения заказов, были закреплены требования соблюдения открытости и прозрачности процедур размещения заказов, установлен исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к участникам размещения заказов, введена процедура аукционов и обязательных для отдельных категорий поставок, а также механизмы экономической ответственности поставщиков.
Одним из значимых решений в сфере размещения заказов стало создание развитого информационного обеспечения размещения заказов – был создан общероссийский сайт www.zakupki.gov.ru. Любой поставщик или иное заинтересованное лицо может отследить ход любой закупки с момента размещения объявления о предстоящих торгах и до завершения срока действия контракта. В свободном доступе находятся и сведения о процедурах обжалования действий заказчиков, фактах недобросовестного исполнения обязательств поставщиками.
С принятием Закона о государственных закупках по инициативе ФАС России были внесены изменения и дополнения в Гражданский, Бюджетный, Налоговый кодексы Российской Федерации и КоАП. Это способствовало интеграции законодательства и обеспечению единого правового регулирования всех этапов процесса закупок, а также решению отдельных проблем правовой разобщенности системы размещения заказов и общих основ законодательства.
Важным шагом на пути совершенствования законодательства о размещении заказов, направленным на повышение качества закупаемой продукции и совершенствование отдельных элементов закупочных процедур, стало принятие Федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Данный Закон установил общие принципы закупки товаров, работ, услуг и основные требования к их закупке для государственных корпораций, государственных компаний, субъектов естественных монополий, организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности. Закон также распространяется на унитарные предприятия, автономные учреждения, хозяйственные общества с долей государственного (муниципального) участия более 50 %, на «дочек» и «внучек» перечисленных юридических лиц. Установлены основные требования к проведению закупок. Это, в частности, информационная открытость; отсутствие дискриминации участников и необоснованных ограничений конкуренции; целевое и экономически эффективное расходование средств на приобретение товаров, работ, услуг. Преимущественными способами закупок являются открытые торги в форме конкурса или аукциона.
В целях повышения эффективности реализации возложенных на ФАС России полномочий в сфере государственного оборонного заказа (ГОЗ) в 2015 году были внесены ряд изменений в КоАП, федеральные законы от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и от 29 декабря 2012 года № 275‑ФЗ «О государственном оборонном заказе». Данные изменения предусматривают:
установление запрета на действия (бездействие) головного исполнителя, исполнителей ГОЗ, которые могут привести к необоснованному завышению цен на продукцию по ГОЗ, неисполнению либо ненадлежащему исполнению государственного контракта;
регламентацию правил осуществления контроля (надзора) в сфере ГОЗ (процедуры проведения проверок, возбуждения и рассмотрения дел о нарушении законодательства в сфере ГОЗ и т.п.);
ужесточение ответственности государственных заказчиков, головных исполнителей, исполнителей ГОЗ.
Реализация инициированных ФАС России изменений способствует предупреждению необоснованного завышения цен на продукцию, поставляемую по ГОЗ, а также повышению прозрачности осуществления ФАС России полномочий по контролю (надзору) в сфере ГОЗ.
Одним из важных направлений конкурентной политики является реализация мер, связанных с регулированием иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства.
В апреле 2008 года был принят Федеральный закон № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее – Закон об иностранных инвестициях), который в целях защиты национальных интересов установил для иностранных инвесторов (группы лиц, в которую входит иностранный инвестор) изъятия ограничительного характера при их участии в уставных капиталах хозяйственных обществ, имеющих стратегическое значение, и (или) осуществлении сделок, влекущих за собой установление контроля над такими обществами.
В соответствии с требованиями Закона об иностранных инвестициях любые сделки, в результате которых иностранный инвестор приобретает контроль над стратегическим хозяйственным обществом, в том числе сделки по приобретению акций, долей в его уставном капитале, требуют предварительного согласования. Решения о таком предварительном согласовании той или иной сделки принимает правительственная комиссия, возглавляемая Председателем Правительства Российской Федерации. В Законе дан исчерпывающий перечень видов деятельности, имеющих стратегическое значение, установлена процедура подготовки, принятия и исполнения решений. ФАС России является уполномоченным органом по обеспечению соблюдения данного Закона.
ГЛАВА 2.
Деятельность ФАС России по защите
и развитию конкуренции
2.1. Деятельность ФАС России в сфере
антимонопольного регулирования и контроля
Деятельность ФАС России в сфере антимонопольного регулирования и контроля направлена на пресечение антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов и органов государственной власти, ограничивающих конкуренцию на товарных рынках, в том числе на пресечение недобросовестной конкуренции, предупреждение и пресечение злоупотреблений доминирующим положением, картелей и иных антиконкурентных соглашений.
Одной из важнейших задач, решаемых российским антимонопольным органом на протяжении нескольких лет, является снижение количества рассматриваемых дел и сосредоточение на нарушениях, оказывающих существенное влияние на состояние конкуренции на рынках.
Проведенная работа дала определенные положительные результаты, что подтверждается статистическими данными.
Динамика количества возбужденных дел в 2011–2015 годах
С 2011 года наблюдается тенденция к снижению общего количества возбуждаемых ФАС России дел (11 276 дел в 2011 году, 9 092 – в 2015 году). При этом уменьшение произошло в том числе за счет снижения количества дел, возбуждаемых в связи со злоупотреблением хозяйствующими субъектами доминирующим положением (3 199 и 3 059 дел соответственно), а также уменьшения количества дел, возбуждаемых в отношении органов власти (5 763 и 3 542 дела).
Следует отметить, что именно нарушения со стороны органов власти многие годы составляли наибольшую долю в общем количестве нарушений антимонопольного законодательства. Ужесточение ответственности за такие действия обеспечили в течение последних пяти лет тенденцию к снижению количества возбуждаемых дел по данному составу.
Как показатель качества проводимой антимонопольным органом работы могут рассматриваться доля обжалованных в суде решений в числе принятых, а также доля отмененных судом решений в числе обжалованных.
Ежегодно в судах обжалуется около трети решений ФАС России по делам о нарушении антимонопольного законодательства.
При этом доля отмененных судами решений в числе обжалованных сократилась за 2013–2015 годы почти вдвое.
Доля отмененных судами решений в общем количестве принятых ФАС России решений за последние три года также имеет тенденцию к уменьшению.
Таким образом, в 96 % случаев ФАС России принимает обоснованные решения, которые не обжалуются или обжалуются, но судебные решения принимаются в пользу регулятора.
Одним из наиболее ярких примеров, рассмотренных ФАС России и обеспечивших не только устранение нарушений, привлечение виновных к ответственности, но и обеспечивших институциональные изменения, являются так называемые «три волны нефтяных дел».
С 2007 по 2012 год ФАС России провела «три волны» антимонопольных дел в отношении вертикально интегрированных нефтяных компаний (ВИНК), по результатам которых произошли кардинальные институциональные изменения на рынке.
Первая волна. В 2008 году ФАС России признала, что в IV квартале 2007 года и первом полугодии 2008 года крупнейшие ВИНК (ОАО «Газпром нефть», ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ЛУКОЙЛ») нарушили часть 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции. Нарушение выразилось в установлении монопольно высоких цен на нефтепродукты, создании дискриминационных условий для покупателей и установлении экономически, технологически и иным образом необоснованных цен на нефтепродукты.
Все решения и предписания ФАС России по данным делам были обжалованы нефтяными компаниями в арбитражных судах. Судебные процессы закончились в пользу ФАС России.
Вторая волна. В 2009 году ФАС России установила, что в начале 2009 года ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «Газпром нефть», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «ЛУКОЙЛ» осуществляли изъятие товара из обращения, результатом которого явилось повышение его цены. ФАС России квалифицировала указанные действия как очередные нарушения Закона о защите конкуренции.
Все решения и предписания ФАС России по данным делам также были обжалованы нефтяными компаниями в арбитражных судах.
По результатам судебных разбирательств компаниями ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «НК «Роснефть» и ОАО «ЛУКОЙЛ» были заключены мировые соглашения с ФАС России при условиях признания вины в нарушении антимонопольного законодательства и исполнения предписаний ФАС России.
В феврале 2011 года Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации подтвердил законность и обоснованность решения и предписания ФАС России в отношении ОАО «Газпром нефть» (изъятие товара из обращения и создание дискриминационных условий).
Суммарный размер штрафа, выплаченного в бюджет Российской Федерации четырьмя ВИНК за нарушения по делам первой и второй волны, составил более 15 млрд рублей.
Третья волна. В 2011 году ФАС России возбудила «третью волну» дел в отношении компаний ОАО «Газпром нефть», ОАО «ТНК-ВР Холдинг», ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ЛУКОЙЛ» и ПАО «АНК «Башнефть» по признакам злоупотребления доминирующим положением.
ФАС России оштрафовала компании на сумму более 4 млрд рублей. В связи с тем что компании добровольно устранили нарушения уже в процессе рассмотрения дел, предписания о прекращении нарушения антимонопольного законодательства решено было не выдавать.
Одним из важных результатов проведенной ФАС России работы стали институциональные изменения функционирования рынков нефти и нефтепродуктов в России. В рамках предписаний ФАС России нефтяным компаниям были выданы требования о продаже на бирже определенного объема нефтепродуктов. Уже в 2011 году нефтяные компании суммарно продали на бирже около 12 % объема поставок нефтепродуктов на внутренний рынок (в рамках предписания было установлено требование о продаже не менее 10 % поставки на внутренний рынок).
Кроме того, так называемая формула нетбэк (net-back) стала общеупотребительной при оценке ситуации на рынках. 1 марта 2012 года ФАС России подписала соглашение с Московской биржей о том, что их площадки будут предоставлять на регулярной основе информацию о ценах net-back по 8 важнейшим нефтепродуктам. Основным предметом соглашения между антимонопольной службой и биржей является взаимодействие сторон, направленное на повышение информационной прозрачности рынка нефти и нефтепродуктов России. Сейчас ФАС России имеет возможность отслеживать индексы в ежесуточном режиме, что позволяет использовать эти показатели для оценки внутреннего рынка.
Еще одно важное изменение, которое произошло на рынке, – на бирже началась регистрация внебиржевых контрактов. ФАС России получила возможность отслеживать три индекса, которые характеризуют ситуацию на оптовом рынке нефтепродуктов: внебиржевые цены, биржевые цены и цены net-back. Ценовой арбитраж между этими индексами дает адекватную оценку рыночной стоимости нефтепродуктов на рынке Российской Федерации.
ФАС России ведет еженедельный мониторинг мелкооптовых и розничных цен на нефтепродукты во всех регионах, ежемесячных изменений величины оптовой надбавки, а также движения нефтепродуктов, в том числе оценку уровня запасов и отпуска нефтепродуктов в регионах. Это позволяет прогнозировать изменение ситуации в будущем и при угрозе возникновения дефицита нефтепродуктов иметь возможность воздействовать совместно с Минэнерго России и Росрезервом на ситуацию на рынке, в том числе путем товарных интервенций.
Как было сказано ранее, одной из важных задач ФАС России является предупреждение нарушений антимонопольного законодательства. Работа в данном направлении зачастую приносит серьезные положительные результаты, имеющие как большой социальный эффект, так и обеспечивающие колоссальную экономию бюджетных средств. Примером может служить вмешательство ФАС России в процесс закупки Министерством здравоохранения Российской Федерации дорогостоящих лекарственных препаратов.
В апреле 2015 года был объявлен аукцион на право заключения государственного контракта на поставку лекарственного препарата «Глатирамера ацетат», предназначенного для лечения больных злокачественными новообразованиями лимфоидной, кроветворной и родственных им тканей, гемофилией, муковисцидозом, гипофизарным нанизмом, болезнью Гоше, рассеянным склерозом, а также после трансплантации органов и (или) тканей. При этом начальная цена контракта составила 4,45 трлн рублей.
В ходе анализа и исследования обстоятельств закупки по заявлениям Ассоциации защиты прав фармацевтических организаций и потребителей лекарственных средств «ФармАсК», ЗАО «Р-Фарм» и ЗАО «Ф-Синтез» ФАС России была изучена аукционная документация текущих и предыдущих торгов, в результате чего в Министерство здравоохранения Российской Федерации было направлено письмо ФАС России с указанием на признаки нарушения антимонопольного законодательства и необходимости пересмотра закупки лекарственного препарата «Глатирамера ацетат».
Впоследствии Минздрав России принял решение об отмене торгов с целью коррекции потребности медицинских организаций.
Таким образом, после вмешательства ФАС России Минздравом России были добровольно устранены признаки нарушения антимонопольного законодательства, определена необходимая потребность в дорогостоящем лекарственном препарате, в результате чего экономия бюджетных средств составила 1,85 трлн рублей (41 % первоначальной цены закупки). Сэкономленные средства могут быть использованы для обеспечения больных другими лекарственными препаратами.
Данный пример наглядно продемонстрировал действенность применения предупредительных мер антимонопольного контроля, что предопределило расширение возможности применения ФАС России институтов «предупреждения» и «предостережения». Подтверждением этого также служит статистика активности использования антимонопольными органами России подобных рычагов.
Около 80 % предупреждений исполняется, что существенно сокращает риски привлечения хозяйствующих субъектов к ответственности.
Во всем мире одним из самых опасных видов правонарушений в сфере конкурентных отношений, причиняющих наибольший вред интересам государства в экономической сфере, считаются картели. Поэтому борьба с ними и другими антиконкурентными соглашениями является одним из важнейших направлений деятельности ФАС России.
В Российской Федерации были предприняты значительные шаги, направленные на усиление борьбы с картелями: внесены необходимые изменения в законодательство (Закон о защите конкуренции, УК России, КоАП), введена прямая административная ответственность в виде оборотных штрафов за заключение антиконкурентных соглашений, в рамках ФАС России создано специальное подразделение по борьбе с картелями, налажено взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.
Вместе с тем раскрытие картелей остается самой трудной и приоритетной задачей ФАС России, в рамках реализации которой уже предприняты ряд шагов, направленных на развитие взаимодействия с правоохранительными органами, так как именно этот фактор ФАС России рассматривает как решающий в борьбе с подобными проявлениями.
ФАС России ведет целенаправленную работу по выявлению и пресечению картелей практически во всех секторах российской экономики, включая добычу и реализацию природных ресурсов, обеспечение населения медикаментами и продуктами питания и др.
Примером классического картеля, раскрытого ФАС России, является так называемый «минтаевый картель».
ФАС России признала наличие картеля, участниками которых стали ряд рыбодобывающих компаний, направленного на ограничение объемов вылова минтая и, как следствие, ограничение его поставок на российский рынок. Конечной целью антиконкурентного соглашения было поддержание высоких цен на минтай и продукцию из него.
В результате рассмотрения дела ФАС России назначила нарушителям административные штрафы в размере более 120 млн рублей. Материалы дела также были переданы в правоохранительные органы для рассмотрения вопроса о привлечении должностных лиц этих компаний к уголовной ответственности.
Позже судебные инстанции подтвердили наличие картеля.
В 2014 году впервые вступил в силу приговор по статье 178 УК России в отношении участника картеля, противоправные действия которого выразились в заключении соглашения с целью поддержания цен на торгах за госконтракт.
При этом реализации приступной схемы содействовало должностное лицо заказчика по данному контракту, которому было инкриминировано злоупотребление и превышение должностными полномочиями, и суд приговорил его по совокупности преступлений к 3 годам 8 месяцам колонии строгого режима и штрафу 1,32 млн рублей. Руководитель компании – победителя аукциона был приговорен к условному сроку – 3 года 8 месяцев – и штрафу 300 тыс. рублей.
Расследуя картели, ФАС России зачастую выявляет и иные антиконкурентные соглашения, участниками которых являются органы государственной власти. Нередко такие нарушения выявляются в рамках выявления сговоров на торгах. Следует отметить, что в деятельности ФАС России удельный вес картелей с целью поддержания цен на торгах превышает 82 %. В связи с этим при ежегодных объемах государственных закупок более 24 трлн рублей и закупок государственных компаний более чем на 17 трлн рублей ущерб от сговоров на торгах можно оценивать в сотни миллиардов рублей.
Одним из прецедентных дел такого рода стало дело о «крабовых аукционах».
ФАС России установлено, что ООО «Акваресурс-ДВ», ООО «Тайфун» и ООО «Комета» заключили антиконкурентное соглашение (картель), которое привело в 2012 году к поддержанию цен на торгах Приморского управления Росрыболовства по продаже права на заключение договора о закреплении долей квот добычи водных биологических ресурсов (краба волосатого четырехугольного, краба синего, краба камчатского) в подзоне Приморье. Также антиконкурентное соглашение препятствовало доступу других хозяйствующих субъектов на рынок добычи и реализации водных биологических ресурсов, а реализация картельного соглашения могла привести к разделу данного товарного рынка между участниками картеля по составу продавцов и объему продажи товара.
Для того чтобы реализовать картельное соглашение о поддержании цен на торгах, ООО «Акваресурс-ДВ», ООО «Тайфун», ООО «Комета» заключили с Росрыболовством и его Приморским территориальным управлением антиконкурентное соглашение, которое привело к ограничению числа участников аукционов.
Это первое дело в практике антимонопольных органов, в рамках которого дана квалификация соглашений по совокупности статей 11 и 16 Закона о защите конкуренции, доказаны и подтверждены судами два антиконкурентных соглашения как между хозяйствующими субъектами, так и с органами власти.
Комиссией по рассмотрению дела установлено, что в результате реализации антиконкурентных соглашений государству причинен ущерб в сумме более 72 млн рублей.
Данное дело – пример четкого и тесного взаимодействия ФАС России и правоохранительных органов. Рассмотрение антимонопольного дела и расследование уголовного дела проходили параллельно. Доказательства по уголовному делу использовались в доказывании антиконкурентных соглашений. Во взаимодействии с природоохранной прокуратурой в судебном порядке были расторгнуты все договоры на добычу крабов, заключенные сроком на 10 лет в результате антиконкурентных соглашений. Незаконный вылов крабов был прекращен.
Важным инструментом раскрытия антиконкурентных соглашений является так называемая «программа смягчения и освобождения от ответственности» участников картеля, которая на практике используется антимонопольными органами многих государств. Данная программа имеет обоюдный положительный эффект как для конкурентного ведомства, так и для компании, ставшей участником картеля. С одной стороны, она помогает антимонопольному ведомству выявлять и пресекать преступную деятельность картелей, собирать прямые доказательства, а с другой стороны, это цивилизованный способ для бизнеса выйти из затруднительной ситуации.
В России вопросы, связанные с применением программы смягчения и освобождения от ответственности, регулируются Законом о защите конкуренции и КоАП, которые предусматривают ответственность за картельные соглашения для компаний в виде штрафов, а для должностных лиц – в виде в виде штрафов или дисквалификации. Кроме того, в определенных случаях для физических лиц за участие в картеле предусмотрена уголовная ответственность.
В соответствии с российским законодательством лицо, добровольно заявившее в антимонопольный орган о фактах заключения им и участия в антиконкурентном соглашении или согласованных действиях, освобождается от административной ответственности при выполнении в совокупности следующих условий:
на момент обращения лица с заявлением антимонопольный орган не располагал соответствующими сведениями и документами о совершенном административном правонарушении;
лицо отказалось от участия или дальнейшего участия в соглашении либо от осуществления или дальнейшего осуществления согласованных действий;
представленные сведения и документы являются достаточными для установления события административного правонарушения.
Освобождению от административной ответственности подлежит лицо, первым выполнившее все условия. При этом необходимо отметить, что совместная подача заявление о полном освобождении от административной ответственности невозможна.
Российским законодательством также предусмотрен механизм смягчения административного наказания. Хозяйствующие субъекты, которые не смогли воспользоваться программой освобождения от ответственности (т.е. первыми выполнить все необходимые требования), могут предпринять действия для смягчения административного наказания. В частности, к таким действиям относится оказание лицом, совершившим административное правонарушение, содействия органу в установлении обстоятельств по делу об административном правонарушении. Согласно изменениям, внесенным в КоАП в 2015 году, на юридических лиц, совершивших правонарушение, но вторым и третьим добровольно заявивших в антимонопольный орган о заключении ими недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения (картеля) и в совокупности выполнивших условия о признании факта совершения правонарушения, отказа от участия в картеле и предоставления сведений и документов, являющихся достаточными для установления события административного правонарушения, штраф налагается в минимальном размере, предусмотренном за совершение такого правонарушения, таком же, как и для первого лица, обратившегося с заявлением в антимонопольный орган.
Эти положения не распространяются на юридических лиц, являющихся организаторами картелей.
К настоящему времени программа освобождения от ответственности и механизмы смягчения административного наказания зарекомендовали себя как успешный инструмент расследования картелей.
В 2011 году ФАС России с помощью программы смягчения был раскрыт ряд классических картелей.
Примером одного из таких дел является дело в отношении двух компаний, участвовавших в аукционе за госконтракт на право пользования участком недр с целью добычи песчано-гравийных смесей для производства строительных материалов.
При проведении процедуры аукциона эти компании действовали согласно предварительно достигнутой договоренности, в результате победителем была определена та, которая и предусматривалась указанным сговором.
Позже генеральный директор второй компании, участвовавшей в аукционе, обратился в ФАС России с заявлением об освобождении его от административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства, выразившееся в заключении антиконкурентного соглашения, признаваемого картелем.
В результате ФАС России был установлен факт заключения картеля, а решение, вынесенное по результатам его рассмотрения, в дальнейшем было подтверждено судебными инстанциями.
Антимонопольный контроль за деятельностью субъектов естественных монополий является одним из важнейших направлений деятельности ФАС России.
По статистике более 80 % нарушений антимонопольного законодательства, в частности злоупотребление доминирующим положением на рынках, приходится на нарушения в важнейших сферах инфраструктуры (электро- и теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газоснабжение, ЖКХ).
При этом доля нарушений со стороны инфраструктурных компаний, и в том числе субъектов естественных монополий, неуклонно растет.
Достижение цели по развитию конкуренции в инфраструктурных сферах может быть обеспечено путем решения целого комплекса задач, в том числе:
принятием решений по дерегулированию в отдельных сферах с развитой (развивающейся) конкуренцией;
обеспечением недискриминационного доступа в сферах естественных монополий и сопряженных с ними сферах и инфраструктуре;
совершенствованием стандартов раскрытия информации, учета затрат и доходов, статистической отчетности по видам деятельности;
созданием (повышением эффективности функционирования) отраслевых коммерческих инфраструктур.
ФАС России принимает самое активное участие в решении указанных задач, в том числе в выработке решений по дерегулированию потенциально конкурентных сфер. В предыдущие годы при участии российского антимонопольного органа были запущены реформы в электроэнергетической сфере, в сфере железнодорожного транспорта. Инициативой ФАС России последнего времени является предложение по реализации комплекса мер по дерегулированию фиксированной (проводной) телефонной связи.
При разработке предложений ФАС России основывалась на результатах анализов рынка услуг телефонной связи, проведенных в 2009–2011, 2013 и 2014 годах. ФАС России предложила вывести из сферы регулирования естественных монополий услуги междугородной телефонной связи. Анализы рынка в частности показали, что услуги фиксированной телефонной связи могут быть заменены услугами сотовой связи при условии ее доступности. В отношении услуг местной и внутризоновой телефонной связи ФАС России предлагает подход, основанный на принятии решений о введении, изменении или прекращении регулирования деятельности субъектов естественных монополий по результатам анализа рынка услуг телефонной связи. Вместе с этим ФАС России предлагает применять в отношении операторов фиксированной телефонной связи – субъектов естественных монополий меры контроля в форме мониторинга.
Указанные предложения были направлены в Правительство Российской Федерации.
Одним из важнейших направлений в сфере регулирования деятельности субъектов естественных монополий является задача по установлению либо усовершенствованию правил недискриминационного доступа к услугам естественных монополий во всех сферах их деятельности, применение которых является важным элементом работы по дерегулированию субъектов естественных монополий.
Первые правила недискриминационного доступа к услугам естественных монополий появились в России в 2003 году, когда были приняты соответствующие решения по недискриминационному доступу перевозчиков к инфраструктуре железнодорожного транспорта общего пользования (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 ноября 2003 года № 710).
В 2004 году были приняты Правила недискриминационного доступа к услугам в сфере электроэнергетики (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 года № 861) и предусматривали правила доступа к услугам по передаче электрической энергии, по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике к услугам администратора торговой системы оптового рынка.
В 2009 году по инициативе ФАС России были разработаны и приняты Правила обеспечения доступа к услугам субъектов естественных монополий в аэропортах (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 22 июля 2009 года № 599).
Кроме того, в 2009 году в Закон о защите конкуренции была введена норма, предусматривающая установление Правительством Российской Федерации правил недискриминационного доступа на товарные рынки и (или) к товарам, производимым или реализуемым субъектами естественных монополий, регулирование деятельности которых осуществляется в России. Изменения Закона о защите конкуренции 2011 года закрепили возможность введения правил недискриминационного доступа также и в отношении объектов инфраструктуры, используемых этими субъектами естественных монополий непосредственно для оказания услуг в сферах деятельности естественных монополий.
В настоящее время также действуют правила недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий по транспортировке нефти (нефтепродуктов) по магистральным трубопроводам (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 марта 2011 года № 218), к инфраструктуре для размещения сетей электросвязи (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2014 года № 1284).
В 2015 году ФАС России были разработаны проекты постановлений Правительства Российской Федерации об утверждении правил недискриминационного доступа к услугам по транспортировке газа по газораспределительным сетям, к услугам по транспортировке газа по магистральным газопроводам, правил подключения (технологического присоединения) к магистральным газопроводам, к услугам по хранению газа.
Проводимая ФАС России работа в сфере регулирования деятельности субъектов естественных монополий по указанным направлениям представляется весьма важной и является залогом снижения нарушений антимонопольного законодательства со стороны естественных монополий, на долю которых традиционно приходится большая часть нарушений.
Государственный контроль за экономической концентрацией является одним из главных инструментов недопущения монополизации экономики, обеспечения ее стабильности, а также национальной безопасности.
Вместе с тем законодательное регулирование именно этой сферы несколько раз реформировалось в целях обеспечения рассмотрения антимонопольным органом лишь сделок, способных оказать значительное влияние на состояние конкуренции.
Следствием изменений пороговых значений критериев контроля экономической концентрации, введенных изменениями Закона о защите конкуренции в 2009 и 2012 годах, явилось многократное сокращение количества рассматриваемых антимонопольными органами ходатайств и уведомлений.
Отмена в 2014 году уведомительного контроля о совершении сделок обеспечила уменьшение числа рассматриваемых антимонопольными органами уведомлений, но не полное их исключение из практики антимонопольных органов, поскольку сохраняется уведомительный порядок совершения сделок и иных действий внутри группы лиц.
Важным направлением деятельности российского конкурентного ведомства является антимонопольный надзор при осуществлении внешнеэкономической деятельности, полномочия которого в данной сфере определены непосредственно Законом о защите конкуренции.
Практическое решение стоящих перед ФАС России задач в вопросах внешнеэкономического регулирования осуществляется посредством участия в процессе выработки мер регулирования внешнеторговой деятельности и совершенствования нормативно-правовой базы в этой сфере.
Представители российского антимонопольного органа на протяжении многих лет входят в состав координационных органов, осуществляющих подготовку предложений в области регулирования внешнеторговой деятельности, в частности, в состав подкомиссии по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции (далее – подкомиссия) и ее рабочих органов, Консультативного комитета по торговле Евразийской экономической комиссии и его подкомитетов (по торговой политике и по таможенно-тарифному и нетарифному регулированию, защитным мерам во внешней торговле).
В рамках реализации данного направления деятельности ФАС России принимает активное участие в рассмотрении заявлений по вопросам изменения действующих ставок ввозных и вывозных таможенных пошлин, осуществляет анализ и подготовку позиции о целесообразности их изменения и последствиях для конкуренции на внутреннем рынке Российской Федерации с учетом уровня конкурентоспособности и объемов сбыта выпускаемой продукции, необходимости оздоровления производства.
Решения готовятся исходя из необходимости обеспечения условий конкуренции на соответствующих товарных рынках, баланса интересов производителей и потребителей, недопущения необоснованного протекционизма при выработке соответствующих мер, обеспечения поддержки высокотехнологичных инвестиционных проектов, направленных на импортозамещение и локализацию производства.
При рассмотрении заявлений анализируются структура рынков, их обеспеченность, наличие ценовой конкуренции, эффективность отечественного производства, удельный вес пошлин в себестоимости готовой продукции, качество выпускаемой продукции и другие финансово-экономические показатели.
Одной из важных задач ФАС России на современном этапе является обеспечение выхода государственной политики в области защиты конкуренции за пределы охранительной функции с ориентацией на мероприятия системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию проконкурентной правовой и институциональной среды в ключевых отраслях российской экономики.
Решению данной задачи способствовало развитие института «саморегулирования» в социально значимых отраслях, направленного на обеспечение защиты и развития конкуренции.
Сама возможность появления такого института не в последнюю очередь связана с повышением уровня культуры конкуренции в России, осознанием необходимости строгого соблюдения правил конкуренции, что обусловлено возможностью применения антимонопольным органом адекватных санкций в отношении нарушителей.
В декабре 2012 года рядом ведущих отраслевых союзов и ассоциаций участников потребительского рынка при участии ФАС России был разработан и подписан Кодекс добросовестных практик взаимоотношений между торговыми сетями и поставщиками потребительских товаров. Целями данного документа являются формирование практики взаимодействия, основанной на принципах добросовестности, при заключении и исполнении договоров между поставщиками и торговыми сетями и обеспечение баланса коммерческих интересов торговых сетей и поставщиков, повышение эффективности взаимодействия между торговыми сетями и поставщиками и оптимизация издержек по всей цепочке поставок; создание условий для соблюдения всеми участниками рынка этических правил использования рыночной силы и содействие развитию конкуренции на рынке и др.
Формирование практики внедрения правил саморегулирования в различных сферах в России совпало и отчасти обусловило превращение российского антимонопольного органа в орган предупредительного контроля.
Наряду с жесткими методами антимонопольного регулирования, повлекшими значительные временные и финансовые издержки как со стороны хозяйствующих субъектов, так и самого антимонопольного органа, ФАС России вводит в практику своей работы формирование правил саморегулирования, отличающихся своей эффективностью, учитывая добровольность их применения хозяйствующими субъектами.
Изучение опыта Европейской комиссии в части антимонопольного регулирования рынка автозапчастей и сервисного обслуживания в рамках осуществления двустороннего сотрудничества способствовало разработке Ассоциацией европейского бизнеса в России (АЕБ) совместно с ФАС России Кодекса поведения автопроизводителей и автодистрибьюторов на рынках продаж новых автомобилей и запасных частей к ним (далее – Кодекс автопроизводителей). До принятия Кодекса автопроизводителей на рынке наблюдались такие антиконкурентные эффекты, как ущемление интересов хозяйствующих субъектов, ограничение конкуренции на рынке, создание высоких барьеров входа на рынок, завышение стоимости дилерского и сервисного обслуживания снижение качества обслуживания.
В связи с этим разработчики Кодекса автопроизводителей исходили из понимания необходимости формирования прозрачных недискриминационных правил поведения на данном рынке, включающего принципы взаимодействия между участниками рынка.
Очередным шагом на пути развития института «саморегулирования» в целях развития конкуренции стала совместная работа АЕБ и ФАС России над Кодексом фармацевтических производителей, работа над которым в настоящее время завершается.
2.2. Деятельность
ФАС России в сфере
тарифного регулирования
Немаловажную роль при принятии таких решений играют опыт применения индикаторов рынков, сопоставимых с регулируемыми, и сопряженных с ними товарных рынков, а также осуществление контроля за соблюдением законодательства о закупках.
В целях совершенствования государственного управления и контроля в сфере антимонопольного и тарифного регулирования, оптимизации структуры федеральных органов исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 2015 года № 373 полномочия в сфере тарифного регулирования были переданы ФАС России.
ФАС России на основании федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и в порядке, установленном ими, осуществляет полномочия по определению цен (тарифов) в ряде сфер, в том числе:
сфере водоснабжения и водоотведения;
сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
сфере услуг в транспортных терминалах, портах, аэропортах;
сфере услуг по использованию инфраструктуры внутренних водных путей;
сфере аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации;
сфере услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи.
снижения издержек естественных монополий в обмен на индексацию тарифов, а не их автоматический рост;
приоритетного учета интересов потребителей, а не естественных монополий;
реформирования естественных монополий, а не их финансирования по принципу «затраты плюс»;
использования метода «сопоставимых рынков», а не «затратного» или «индексного» метода;
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 4 сентября 2015 года № 941 утверждены Правила принятия ФАС России решений об определении (установлении) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий и иных регулируемых организаций. В этих целях в ФАС России образован коллегиальный орган для принятия решений об определении (установлении) цен (тарифов) и (или) их предельных уровней в сфере деятельности субъектов естественных монополий и иных регулируемых организаций (далее – Коллегиальный орган). Коллегиальный орган состоит из 12 человек, в том числе пять представителей ФАС России, из которых назначаются председатель и секретарь Коллегиального органа, два представителя Министерства экономического развития Российской Федерации и по одному представителю Министерства энергетики, Министерства связи и массовых коммуникаций, Министерства транспорта, Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства и Министерства промышленности и торговли Российской Федерации. Персональный состав Коллегиального органа утверждается Правительством Российской Федерации.
В целях методического сопровождения работы Коллегиального органа и ФАС России в октябре 2015 года при ФАС России был создан Методический совет по тарифному регулированию.
2.3. Деятельность
ФАС России по контролю
за соблюдением законодательства о закупках
2.3.1. Контроль закупок для государственных
и муниципальных нужд
Правовую основу регулирования отношений в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд составляет Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).
ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю соблюдения Закона о контрактной системе.
Эффективный контроль закупок для государственных и муниципальных нужд содействует развитию конкуренции между производителями соответствующих товаров и услуг, что, в свою очередь, способствует снижению цен на данные товары и услуги при сохранении их качества, защищает хозяйствующих субъектов от дискриминирующих и иных ограничивающих конкуренцию действий органов власти и приводит к значительной экономии бюджетных средств. В итоге выигрывает общество, получающее высококачественные товары и услуги, а за счет сэкономленных бюджетных средств финансируются новые социальные проекты и программы.
Одной из наиболее значимых функций ФАС России в данной области является рассмотрение жалоб на действия заказчика. Работа в этом направлении позволяет в постоянном режиме осуществлять мониторинг состояния законности в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. Рассмотрение жалоб также дает возможность своевременного пресечения нарушений законодательства о размещении заказов и Закона о защите конкуренции, например, сговоров на торгах, предупреждает заключение незаконных государственных контрактов. Выполнение данной функции обеспечивает защиту прав и законных интересов хозяйствующих субъектов как участников размещения заказа для государственных и муниципальных нужд.
Наиболее действенным инструментом раскрытия и пресечения нарушений Закона о контрактной системе является проведение плановых и внеплановых проверок.
При проведении таких проверок в отношении закупок, осуществляемых в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе, в 2015 году проверено 52 940 процедур определения поставщика (подрядчика, исполнителя), из которых в 16 838 процедурах (32 %) выявлены нарушения. По результатам проверок выдано 3 541 предписание об устранении нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
В 2015 году в ФАС России поступило 69 883 жалобы участников закупок. В результате рассмотрения обоснованной (в том числе частично) признана 21 781 жалоба (42,7 % рассмотренных жалоб), выдано 15 870 предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
В том же году ФАС России рассмотрела 5 001 обращение о согласовании возможности заключения контракта с единственным поставщиком (исполнителем, подрядчиком) в отношении закупок, проводимых в соответствии с Законом о контрактной системе. В 4 258 случаях(85,1 %) ФАС России согласовала возможность заключения контракта. По остальным обращениям были выявлены нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, что привело к отказу в таком согласовании.
В целом в 2015 году ФАС России в части осуществления контроля за соблюдением Закона о контрактной системе рассмотрено 10 927 обращений о включении сведений об участниках закупок в реестр недобросовестных поставщиков. По итогам этой работы в реестр недобросовестных поставщиков в 2015 году ФАС России включены сведения о 4 994 недобросовестных поставщиках (исполнителях, подрядчиках), что составляет 45 % рассмотренных обращений в отношении закупок, осуществляемых в соответствии с Законом о контрактной системе. Основной причиной включения в реестр недобросовестных поставщиков является уклонение участника закупок от заключения контракта (55,8 % включенных в реестр лиц).
На 31 декабря 2015 года реестр недобросовестных поставщиков содержал сведения о 8 783 недобросовестных поставщиках, на аналогичную дату 2014 года таких записей в реестре было 5 726.
Всего за 2015 год ФАС России возбудила 22 062 дела об административных правонарушениях за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. По итогам рассмотрения выдано 18 966 постановлений о наложении административных штрафов.
В 2014 году было возбуждено 13 928 дел об административных правонарушениях и вынесено 9 041 постановление о наложении административных штрафов.
В течение 2015 года зафиксировано 3 966 случаев обжалования в арбитражных судах и судах общей юрисдикции решений (предписаний) ФАС России.
Требования заявителей при обжаловании решений (предписаний) удовлетворены в 520 случаях, а при обжаловании постановлений о назначении административного наказания – в 564.
2.3.2. Контроль
закупок отдельными видами
юридических лиц
Правовую основу регулирования отношений, связанных с осуществлением закупок отдельными видами юридический лиц, составляет Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках отдельными юридическими лицами).
ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением данного Закона. В этих целях налажена постоянная работа по тщательному рассмотрению поступающих жалоб, а также вопросов, связанных с включением в реестр недобросовестных поставщиков участников закупок, нарушающих требования законодательства.
В 2015 году ФАС России рассмотрено 11 938 жалоб на действие (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг. Из них 5 511 жалоб признаны обоснованными и выдано 5 778 предписаний, исполненных в установленные в них сроки; 5 778 жалоб признаны необоснованными и выдано 2 436 предписаний; 1 445 жалоб оставлены без рассмотрения.
По состоянию на 1 декабря 2015 года в реестре недобросовестных поставщиков содержались сведения о 332 юридических лицах.
В целях повышения открытости и прозрачности закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, увеличения количества участников закупки, развитие конкуренции, с учетом результатов анализа лучших практик применения положений Закона о закупках разработан Стандарт осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц (далее – Стандарт).
Стандарт носит рекомендательный характер, включает предложения по оптимизации и унификации закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, предусматривает ряд рекомендаций в рамках как планирования закупок, регламентации самих закупочных процедур, так и порядка заключения контракта, которые могут быть использованы при утверждении положения о закупке.
В целях практического использования в работе, в том числе при разработке и утверждении Положения о закупках, Стандарт направлен в адрес крупных заказчиков и глав субъектов Российской Федерации.
Выработка единых стандартов осуществления закупочной деятельности в сфере законодательства о закупках обеспечит единообразие применения законодательства, повышение открытости, прозрачности информации о закупках, осуществляемых соответствующими заказчиками, а также увеличения количества их участников, в том числе субъектом малого среднего предпринимательства.
Одним из важных направлений работы ФАС России в данной сфере в 2015 году являлась проработка предложений по обеспечению участия малых и средних предприятий в закупках госкомпаний, в том числе:
по вынесению непрофильных видов деятельности госкомпаний на аутсорсинг в целях привлечения к их выполнению малого и среднего предпринимательства;
увеличению квоты участия в закупках госкомпаний для малого и среднего предпринимательства с 9 % в 2015 году до 18 % с 2016 года;
исключению аффилированных структур из закупок;
обеспечению участия малого и среднего предпринимательства в закупках госкомпаний непосредственно на торгах, а не в качестве субподрядчиков;
обеспечению дробления заказов на небольшие лоты для выполнения их малым и средним предпринимательством.
2.3.3. Контроль в
сфере государственного
оборонного заказа
Правовую основу регулирования отношений в сфере ГОЗ составляют Федеральный закон от 29 декабря 2012 года № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» (далее – Закон о ГОЗ), Закон о защите конкуренции и Закон о контрактной системе.
ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль за соблюдением Закона о ГОЗ.
В рамках реализации контрольных функций по соблюдению положений данного Закона о ГОЗ и Закона о защите конкуренции сотрудники центрального аппарата ФАС России в 2015 году провели 67 проверок государственных заказчиков, головных исполнителей и исполнителей ГОЗ, а также приняли участие в 22 проверках по соблюдению законодательства в сфере ГОЗ, проводимых правоохранительными органами.
По результатам проверочных мероприятий выданы ряд предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства в сфере ГОЗ с обеспечением возврата денежных средств. В частности, по результатам только одной из проверок выдано предписание о возврате денежных средств на сумму 3,2 млрд рублей.
В 2015 году центральным аппаратом ФАС России возбуждено 13 дел о нарушении антимонопольного законодательства при исполнении ГОЗ; 201 дело об административных правонарушениях в сфере ГОЗ и вынесено 102 постановления о привлечении должностных лиц и юридических лиц к административной ответственности.
Значимым событием 2015 года стало раскрытие первого картеля в сфере ГОЗ по результатам рассмотрения ФАС России дела о нарушении антимонопольного законодательства в данной сфере, которая долгое время оставалась закрытой для конкуренции.
Четыре компании в целях обеспечения победы на электронных аукционах и сохранения максимальной цены контракта на торгах, проводимых Минобороны России и МВД России на общую сумму более 335 млн рублей при минимальном снижении начальной (максимальной) цены контракта на 1 %, заключили антиконкурентное соглашение.
В 2014–2015 годах Минобороны России и МВД России проводили аукционы в электронной форме в рамках ГОЗ.
Заключив устное соглашение, четыре компании участвовали в общей сложности в 21 электронном аукционе на право заключения государственных контрактов на общую сумму около 336 млн рублей.
Для доказательства наличия картеля антимонопольный орган использовал весь необходимый инструментарий – проведение «внезапных» проверок, получение объяснений, электронные доказательства, запрос документов (информации). Было установлено, что подача заявок на участие в электронных аукционах, а также подача ценовых заявок при снижении начальной (максимальной) цены контракта осуществлялись с аналогичных IP-адресов.
Руководители всех четырех компаний признались в совершении правонарушения и добровольно отказались от участия в сговоре. Компания, первая заявившая в ФАС России об участии в картеле, была освобождена от административной ответственности.
В рамках осуществления контроля соблюдения положений Закона о контрактной системе в части размещения ГОЗ ФАС России в 2015 году в ходе рассмотрения жалоб и обращений проведена 831 проверка и выдано 252 предписания.
Кроме того, в рамках исполнения функций, переданных от Федеральной службы о тарифах, в 2015 году осуществлялась проверка соблюдения государственными заказчиками положений законодательства и нормативных правовых актов в части формирования обоснованных цен на товары, работы, услуги по ГОЗ, подлежащих государственному регулированию.
По итогам 2015 года выдано 334 заключения с рекомендациями о прогнозных ценах на продукцию ГОЗ, в том числе на 2016 год – по 129 наименованиям, на 2017 год – по 134 наименованиям, на 2018 год – по 71 наименованию.
В течение 2015 года ФАС России были проведены анализ, расчеты и регистрация цен единственных поставщиков по 239 наименованиям продукции ГОЗ.
Правовую основу регулирования отношений при осуществлении иностранных инвестиций в стратегические хозяйственные общества составляет Федеральный закон от 29 апреля 2008 года № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства» (далее – Закон об иностранных инвестициях).
ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия по контролю за соблюдением данного Закона.
Реализация государственной политики в области контроля за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации предполагает реализацию следующих ключевых направлений:
рассмотрение ходатайств и уведомлений иностранных инвесторов, подготовка информационно-аналитических материалов для внесения на рассмотрение Правительственной комиссии по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации (далее – Правительственная комиссия), подготовка и подписание в соответствии с решением Правительственной комиссии соглашений с иностранным инвестором об обеспечении выполнения им определенных обязательств, проведение проверок в рамках осуществления функций уполномоченного органа по контролю за осуществлением иностранных инвестиций в Российской Федерации;
рассмотрение запросов иностранных инвесторов, поданных в порядке, предусмотренном Законом об иностранных инвестициях;
подготовка ответов на обращения юридических и физических лиц по вопросам применения законодательства Российской Федерации об иностранных инвестициях;
анализ складывающейся практики применения Закона об иностранных инвестициях, выявление проблем его правоприменения;
нормотворческая деятельность, направленная на создание благоприятной правовой среды для иностранных инвестиций в российскую экономику, сочетающей доступность и качество предоставления государственных услуг с эффективностью осуществления контроля;
пресечение нарушений законодательства Российской Федерации об иностранных инвестициях, в том числе обращения в арбитражные суды и привлечение к административной ответственности;
публичное освещение правового регулирования в Российской Федерации порядка осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В 2015 году ФАС России велась активная работа по предупреждению и пресечению нарушений законодательства об иностранных инвестициях. В этой связи особо следует отметить:
пресечение нарушений в отношении ОАО «Астраханский порт». После вынесения в 2014 году решения суда первой инстанции об удовлетворении исковых требований ФАС России данное решение оспаривалось ответчиками в апелляционной и кассационной инстанциях. Арбитражным судом Поволжского округа 2 февраля 2016 года дело прекращено в связи с заключением мирового соглашения;
пресечение нарушений в отношении ООО «Морской специализированный порт «Витино». В результате решения Лондонского Высокого суда правосудия в 2013 году ООО «Морской специализированный порт «Витино» (далее – «Витино»), являющееся хозяйственным обществом, имеющим стратегическое значение, перешло под контроль временных управляющих компании «Юзарел Инвестментс Лимитед» трех граждан Великобритании, которые в 2014 году приняли решение о ликвидации «Витино». В целях соблюдения требований Закона об иностранных инвестициях ФАС России было подготовлено и подано исковое заявление в Арбитражный суд Мурманской области о признании недействительными решений, принятых компанией «Юзарел» (дело № А42‑2854/2014). В результате предпринятых действий деятельность иностранных инвесторов приведена в соответствие с российским законодательством – 100 % долей «Витино» передано ООО «Управляющая компания Витино», не являющемуся иностранным инвестором.
В период с 1 января по 31 декабря 2015 года ФАС России к административной ответственности было привлечено восемь организаций, в том числе одно иностранное юридическое лицо – за непредоставление уведомлений (информации) в соответствии с Законом об иностранных инвестициях, шесть юридических лиц – за непредоставление информации по требованию ФАС России, одно общество – за неуплату в срок административного штрафа.
В 2015 году в арбитражных судах было обжаловано два постановления о наложении штрафа, вынесенных ФАС России в 2014 году, которые были признаны законными. Таким образом, по итогам обжалования постановлений ФАС России о наложении штрафов сформирована положительная судебная практика.
2.5. Деятельность ФАС России по контролю за рекламой
Правовую основу регулирования отношений, возникающих в процессе производства, размещения и распространения рекламы, составляет Федеральный закон от 13 марта 2006 года № 38-ФЗ «О рекламе» (далее – Закон о рекламе).
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим полномочия по контролю за соблюдением данного Закона, является ФАС России.
Контроль за рекламной деятельностью является важным направлением работы антимонопольных органов, так как способствует развитию соответствующих товарных рынков на основе соблюдения принципов добросовестной конкуренции и обеспечению конечного потребителя достоверной информацией о предлагаемых товарах и услугах, в том числе об их цене и качестве, давая ему возможность осуществлять обоснованный выбор.
В 2015 году антимонопольные органы рассмотрели 14 664 заявления (в 2014 году – 22 603 заявления) о несоответствии рекламы требованиям Закона о рекламе. В результате проделанной работы возбуждено производство 6 598 дел по фактам нарушений законодательства, в ходе рассмотрения которых пресечено 7 870 нарушений (в 2014 году – 7 245 дел и 8 062 нарушения).
В зависимости от характера нарушения и его негативных последствий для конкуренции, потребителей и общества в целом антимонопольные органы применяют к нарушителям меры административного наказания и административного воздействия.
Так, в 2015 году возбуждено 5 066 дел об административных правонарушениях (в 2014 году – 5 796 дел), по результатам рассмотрения которых вынесено 3 984 постановления о наложении штрафа на сумму 199 597,6 тыс. рублей (в 2014 году – 3 562 постановления на сумму 151 819,8 тыс. рублей), в том числе 231 постановление за неисполнение предписания о прекращении нарушения на сумму 29 666 тыс. рублей (в 2014 году – 20 постановлений на сумму 4 382 тыс. рублей).
В соответствии с Правилами рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства о рекламе, вынесено 4 726 предписаний о прекращении нарушения (в 2014 году – 4 831 предписание).
Наибольшее число нарушений в 2015 году, равно как и в 2014 году, связано с распространением рекламы по сетям электросвязи без согласия абонента – 31,4 % всех выявленных нарушений (в 2014 году – 47,17 %), при этом во второй половине 2015 года наметилась тенденция к снижению такого вида нарушений. На фоне такого значительного количества выявленных нарушений при распространении рекламы по сетям электросвязи процентное соотношение иных нарушений с общим числом выявленных сократилось.
По-прежнему довольно велико количество нарушений в сфере рекламы финансовых услуг – 12,24 % всех нарушений (в 2014 году – 11,16 % выявленных нарушений). Число нарушений в рекламе лекарственных средств, медицинских услуг и биологически активных добавок практически на том же уровне – 7,61 % всех нарушений (в 2014 году – 6,8 %). Распространение рекламы, вводящей в заблуждение, в 2015 году составило 7,48 % всех нарушений, что вполне сопоставимо с данными 2014 года (6,13 %). Количество недостоверной рекламы выросло по сравнению с предшествующим годом – в 2015 году такие нарушения составили 9,75 % всех нарушений (в 2014 году – 6,28 %).
Количество нарушений в рекламе алкогольной продукции, пива и напитков, изготавливаемых на его основе, сохранилось примерно на том же уровне, что и в предыдущем году (в 2015 году – 4,87 % всех нарушений, в 2014 году – 4,04 %).
Количество недобросовестной рекламы не претерпело существенных изменений: в 2015 году – 1,98 % всех нарушений (в 2014 году – 1,09 %), а также количество неэтичной рекламы в 2015 году – 1,65 % (в 2014 году – 1,25 %).
В 2015 году ФАС России рассмотрела ряд дел, связанных с распространением рекламы рецептурных лекарственных средств (запрещенных к широкому рекламированию) под видом рекламы биологически активных добавок (БАДы). Рецептурные лекарственные средства допустимо рекламировать исключительно для медицинских или фармацевтических работников (на конференциях, семинарах, в специализированных печатных СМИ).
Примером таких дел является дело в отношении рекламы рецептурного лекарственного средства Редуксин.
В состав лекарственного препарата Редуксин входит активное вещество сибутрамин, которое включено в список сильнодействующих препаратов, его применение в странах Евросоюза, США и Израиле было приостановлено. Данная мера применена после получения результатов исследования, установивших, что при длительном применении сибутрамина у больных гипертонической болезнью, перенесших инфаркт и инсульт, выявлены ряд тяжелых побочных эффектов, фиксировались случаи летальных исходов.
Вместе с тем на федеральных телеканалах и в печатных СМИ распространялась реклама рецептурного лекарственного средства Редуксин (запрещенного к рекламированию такими способами) под видом рекламы БАДов. Позиция антимонопольного органа при рассмотрении указанного дела была связана в том числе с защитой граждан Российской Федерации от рекламы потенциально опасных товаров, способных нанести вред их здоровью.
ФАС России признала указанные факты рекламой рецептурного лекарственного средства Редуксин, несмотря на то что в ней формально указывалось на БАДы как объект рекламирования, и выдала предписание о прекращении нарушения Закона о рекламе и, соответственно, о прекращении распространения такой рекламы для широкой аудитории потребителей – в печатных СМИ и в телепрограммах.
2.6. Адвокатирование конкуренции
Под адвокатированием конкуренции понимается системное информирование участников рыночного процесса, государственных органов и граждан о необходимости соблюдения требований добросовестной конкуренции, эффективности конкурентных подходов, обязательности соблюдения положений законодательства для защиты их прав, а также о правоприменительной практике в этой области.
Следует отметить, что российский антимонопольный орган рассматривает адвокатирование конкуренции как часть конкурентной политики, уделяя ему особое внимание, и стремится расширять инструментарий его реализации.
За последние 10 лет ФАС России приобрела значительный опыт в вопросах адвокатирования конкуренции, чему во многом способствовал международный опыт. Данное понятие вошло в обиход российского антимонопольного органа, реализация мероприятий по адвокатированию входит в систему внутренней оценки деятельности центрального аппарата и территориальных органов ФАС России.
В 2015 году деятельность ФАС России по адвокатированию конкуренции получила высокую международную оценку. По результатам участия в конкурсе по адвокатированию конкуренции, ежегодно проводимом Всемирным банком и Международной конкурентной сетью (МКС), ФАС России победила в номинации «Продвижение проконкурентных реформ, способствующих развитию и увеличению благосостояния», представив проект «Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению хлористого калия».
2.7. Международное сотрудничество как фактор повышения эффективности конкурентной политики в России
Реализация российским антимонопольным органом полномочий в сфере международного сотрудничества представляет собой одно из важнейших направлений работы, обеспечивающих достижение стратегической задачи ведомства по повышению эффективности реализуемой конкурентной политики.
Достижение указанной цели в том числе осуществляется путем совершенствования антимонопольного законодательства и практики его применения, совершенствования институциональной системы реализации конкурентной политики, принятия мер по адвокатированию конкуренции, чему во многом способствует международное сотрудничество.
На протяжении всего времени существования российского антимонопольного органа совершенствование конкурентного законодательства осуществлялось на основе передового международного опыта в этой сфере.
Важным в рассматриваемом контексте является международное сотрудничество с ведущими международными организациями, специализирующимися на вопросах защиты и развития конкуренции, такими как Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Конференция ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), МКС.
Традиционно приоритетным направлением международного сотрудничества российского конкурентного ведомства является взаимодействие с ОЭСР. Начиная с 1995 года, когда Россия получила статус наблюдателя в Комитете по конкуренции ОЭСР, представители российских антимонопольных органов принимают активное участие в работе данного Комитета, его рабочих органов, а также Глобального форума по конкуренции.
Активное участие в работе органов ОЭСР и проводимых ими мероприятиях в области конкуренции подчеркивает заинтересованность России во вступлении в эту организацию, является способом демонстрирования приверженности принципам ОЭСР, а также позволяет оставаться в курсе последних тенденций развития мировой конкурентной политики и влиять на их формирование.
В свете успешного формального завершения в июле 2013 года переговорного процесса по линии ФАС Росси по присоединению России к этой влиятельной международной организации сотрудничество с ОЭСР остается актуальным, в том числе с учетом продолжающейся работы по выполнению соответствующих рекомендаций ОЭСР.
Эта работа связана в первую очередь с совершенствованием антимонопольного законодательства. Изменения российского антимонопольного законодательства 2015 года в том числе были направлены на выполнение рекомендаций ОЭСР.
Результаты проводимой ФАС России работы на регулярной основе представляются в ходе заседаний Комитета ОЭСР и его рабочих органов, а также находят отражение в ежегодных докладах о состоянии конкуренции в России, представляемых ФАС России в ОЭСР.
Важным направлением работы ОЭСР является выработка рекомендаций по актуальным вопросам в сфере конкурентной политики, присоединение к выполнению которых является добровольным для каждой присоединившейся страны. Вместе с тем такие рекомендации представляют собой мировой стандарт в том или ином вопросе. Для России участие в выработке таких рекомендаций и их применение на практике представляются очень важным.
Одним из важных направлений деятельности ФАС России по сотрудничеству с ОЭСР является взаимодействие с Венгерским региональным центром по конкуренции ОЭСР (РЦК).
Ключевым направлением деятельности РЦК является организация учебных программ для специалистов антимонопольных органов зарубежных стран, включая государства – участники СНГ. Ежегодно специалисты ФАС России принимают участие в семинарах, организуемых ОЭСР в Будапеште (Венгрия), а с 2010 года – в выездных семинарах, организуемых и в других странах.
Начиная с 2010 года РЦК практикует проведение выездных семинаров на территории России, организуемых при активном участии ФАС России.
Основными докладчиками в рамках таких мероприятий выступают ведущие эксперты ОЭСР, а также представители ФАС России.
Значительное внимание в своей работе российский антимонопольный орган уделяет сотрудничеству с ЮНКТАД. В системе ООН ЮНКТАД играет роль координирующего центра, занимающегося проблемами развития торговли и смежными с этой сферой вопросами, в том числе вопросами финансов, инвестиций, устойчивого развития, а также конкуренции.
В рамках ЮНКТАД были разработаны и приняты такие важные документы, как Комплекс согласованных на многосторонней основе принципов и правил для контроля за ограничительной деловой практикой и Типовой закон о конкуренции. Данные документы стали основой для создания и совершенствования антимонопольного законодательства государств – участников СНГ, в том числе и России. К настоящему времени эти документы несколько раз пересматривались, однако принципы, заложенные в них изначально, до сих пор остаются неизменными.
Сотрудничество российского антимонопольного органа с ЮНКТАД началось с момента его создания в 1990 году, в 2016 году оно представляется столь же актуальным. Однако следует отметить, что по прошествии времени российский антимонопольный орган стал одним из ключевых экспертов, участвующих в выработке согласованных подходов в вопросах международного сотрудничества в сфере защиты и развития конкуренции. При этом к настоящему времени российский антимонопольный орган перестал быть получателем помощи со стороны ЮНКТАД и сам реализует проекты технического содействия по линии этой международной организации другим странам, в частности государствам – участникам СНГ.
Важнейшим направлением международного сотрудничества ФАС России является работа в рамках МКС.
МКС представляет собой объединение государственных ведомств различных стран, занимающееся исключительно вопросами антимонопольной политики и применения конкурентного права, развития эффективного международного сотрудничества в этой области и являющееся единственным в своем роде.
Российский антимонопольный орган принимает самое активное участие в деятельности МКС с момента ее создания в 2002 году, участвуя в различных проектах данной международной организации и деятельности ее рабочих групп.
Передовой опыт МКС был использован ФАС России при совершенствовании российского антимонопольного законодательства, в частности при подготовке редакции Закона о защите конкуренции, а также последующих изменений к нему.
ФАС России имеет значительный опыт деятельности в рабочих и руководящих органах МКС. В разные годы ФАС России являлась сопредседателем в рабочих группах по адвокатированию, по регламенту. Начиная с 2014 года ФАС России сопредседательствует в подгруппе № 2 Рабочей группы по борьбе с картелями, занимающейся вопросами правоприменительной практики в сфере борьбы с картелями.
Тот факт, что ФАС России входит в состав руководящего органа и ряда рабочих органов МКС, можно рассматривать как признание положительной репутации, характеризующей ФАС России не только как эффективного правоприменителя, но и ответственного организатора и исполнителя крупных международных проектов.
На протяжении многих лет поступательно развивается сотрудничество ФАС России со странами Азиатско-Тихоокеанского региона, которое осуществляется как в режиме двусторонних связей с конкурентными ведомствами данного региона, так и в рамках организации «Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество» (АТЭС).
Российский антимонопольный орган активно участвует в деятельности Рабочей группы по конкурентной политике АТЭС, а также в ее проектной деятельности.
Ряд мероприятий по вопросам конкурентной политики были проведены по инициативе ФАС России в 2012 году в рамках председательства России в АТЭС.
Результатом участия ФАС России в сложной процедуре рассмотрения проектных заявок на проведение мероприятий АТЭС стало определение России страной для проведения семинара АТЭС по актуальным вопросам конкурентной политики, площадкой для которого в октябре 2015 года выступил Учебно-методический центр ФАС России в г. Казани. Участие в проектной деятельности АТЭС в качестве ключевого исполнителя проектов является свидетельством высокого авторитета и доверия к российскому антимонопольному органу со стороны государств – участников Форума.
Отдельное внимание следует уделить сотрудничеству ФАС России в формате БРИКС (Бразилия, Индия, Россия, Китай и ЮАР).
Развитие сотрудничества стран БРИКС по широкому кругу экономических вопросов, в том числе в сфере конкурентной политики, в последние годы обеспечило превращение БРИКС из неформального объединения стран в полновесное объединение с эффективным механизмом взаимодействия по ключевым вопросам мировой экономики.
Развивая сотрудничество в формате БРИКС, ФАС России ставит перед собой задачу поиска максимального количества направлений взаимодействия и дальнейшего нахождения в постоянном диалоге для обсуждения вопросов, определенных в качестве приоритетных. Такой формат работы представляется оптимальным. Опыт сотрудничества свидетельствует, что в странах БРИКС очень схожие проблемы развития конкуренции, в первую очередь на рынках, имеющих высокую социальную значимость. Работа в таком формате позволяет совместно вырабатывать подходы к решению имеющихся проблем, способствуя тем самым формированию в странах общих «правил игры» для ведения бизнеса, что в конечном счете способствует интеграции рынков.
В 2015 году были приняты ряд решений по конкретным направлениям работы антимонопольных органов стран БРИКС с учетом выработанного формата совместной деятельности, в том числе по вопросам продовольственной безопасности, создания единой платформы по обмену информацией по рынкам, внедрения института саморегулирования на социально значимых рынках стран БРИКС и др. При этом инициатором выступала ФАС России, реализация предложений которой стала важной частью Плана мероприятий по председательству России в БРИКС в 2015 году.
Таким образом, сотрудничество в сфере конкурентной политики признано в качестве одного из важнейших направлений совместной работы стран БРИКС. Соответствующие положения нашли отражение в Уфимской декларации по итогам саммита глав стран БРИКС в июле 2015 года.
Важным направлением международного направления деятельности российского антимонопольного органа является двустороннее сотрудничество, имеющее своей целью не только обмен опытом, но и практическое взаимодействие с антимонопольными органами – партнерами при правоприменении. За время существования федеральной службы создана серьезная база, регламентирующая двустороннее сотрудничество с зарубежными конкурентными ведомствами, включающая в том числе межгосударственные и межправительственные договоры и соглашения.
Неизменными стратегическими партнерами ФАС России на протяжении многих лет являются антимонопольные органы других государств – участников СНГ. При этом основной задачей видится экономическая интеграция путем сближения национального законодательства в области конкурентной политики за счет гармонизации уже имеющейся законодательной базы и унификации подходов при ее совершенствовании, а также содействие антимонопольным органам в формировании системы национального регулирования конкурентных отношений на товарных рынках государств – участников СНГ.
Институциональной основой для взаимодействия антимонопольных органов государств – участников СНГ является Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП), созданный в соответствии с Договором о проведении согласованной антимонопольной политики от 23 декабря 1993 года (новая редакция от 25 января 2000 года) и объединяющий руководителей антимонопольных органов государств – участников СНГ.
В целях развития практического взаимодействия антимонопольных органов государств – участников СНГ решением членов МСАП образован Штаб по совместным расследованиям нарушений антимонопольного законодательства государств – участников СНГ (далее – Штаб). При этом объектами исследования становятся те рынки, успешное функционирование которых обеспечивает создание инфраструктуры, являющейся основой формирования общего экономического пространства в рамках СНГ, а также оказывает непосредственное влияние на благосостояние граждан государств – участников СНГ.
ФАС России принимает самое активное участие в работе Штаба, обеспечивая его функционирование и представление результатов его работы на различных площадках.
К достижениям работы Штаба можно отнести проведенные в 2007–2015 годах масштабные исследования рынков пассажирских авиаперевозок, телекоммуникаций, услуг торговых сетей, нефти и нефтепродуктов, фармацевтических рынков. Подготовленные по результатам исследований доклады рассмотрены на заседаниях Совета глав правительств СНГ, где получили высокую оценку.
В данных докладах приводятся конкретные рекомендации по развитию конкуренции на каждом из рассмотренных рынков, практическая реализация которых в государствах – участниках СНГ обеспечивает улучшение состояния конкуренции на соответствующих товарных рынках и в целом способствует их успешному функционированию.
Еще одним важным достижением работы МСАП, реализованным по инициативе ФАС России, является создание на базе Учебно-методического центра ФАС России в г. Казани в 2013 году базовой организации государств – участников СНГ по профессиональной переподготовке и повышению квалификации кадров в сфере антимонопольного регулирования и конкурентной политики. Особую актуальность присвоению Учебно-методическому центру ФАС России статуса базовой организации государств – участников СНГ придает тот факт, что на территориях государств – участников СНГ это первое специализированное учебное заведение, обучающее специалистов антимонопольных органов государств – участников СНГ по программам в области конкурентной политики и антимонопольного регулирования, что будет способствовать дальнейшей гармонизации антимонопольного законодательства и практики его применения в Содружестве.
Опыт государств – участников СНГ, полученный в рамках МСАП, по выработке и применению механизмов антимонопольного реагирования при выявлении нарушений, имеющих трансграничный характер, нашел отражение в Договоре о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. Это создало необходимую нормативно-правовую основу, обеспечивающую легитимность осуществления антимонопольными органами необходимых процессуальных действий.
Важным решением стало решение о передаче полномочий по пресечению нарушений антимонопольного законодательства на трансграничных рынках Евразийской экономической комиссии – постоянно действующему исполнительному органу Евразийского экономического союза.
В 2013 году был подписан Меморандум о сотрудничестве в области конкурентной политики между Евразийской экономической комиссией и Межгосударственным советом по антимонопольной политике, эффективно реализуемый и в настоящее время.
ГЛАВА 3.
Задачи конкурентной политики
на ближайшую перспективу
Особенностью современного этапа государственной политики в области защиты конкуренции является необходимость ее выхода за пределы охранительной функции с ориентацией на мероприятия системного макроэкономического характера, которые должны привести к формированию проконкурентной правовой и институциональной среды в ключевых отраслях российской экономики.
Единство подходов к регулированию в различных сферах (синергия полномочий) – основа повышения эффективности конкурентной политики и экономики России в целом.
Антимонопольная, тарифная, инвестиционная политика, политика в области ГОЗ являются важнейшими инструментами регулирования и могут быть естественным противовесом тенденциям к монополизации экономики.
С учетом возложенных на ФАС России полномочий приоритетные задачи в рамках реализации конкурентной политики на современном этапе можно сформулировать следующим образом.
1. Антимонопольное регулирование и контроль.
Одна из основных задач в этой сфере – продолжение процесса совершенствования антимонопольного законодательства. При этом, имея в виду, что в предыдущие годы была проведена коренная модернизация антимонопольного законодательства, основная задача – внесение «точечных изменений», отвечающих текущей экономической ситуации и потребностям предпринимательского сообщества.
Необходима проработка законодательных инициатив по таким темам, как законодательное определение антимонопольного комплаенса (снижение и предупреждение риска нарушений антимонопольного законодательства) и последствий его добросовестного применения.
Что касается правоприменительной деятельности, то ставятся задачи по дальнейшему повышению качества принимаемых решений, сосредоточению на нарушениях, способных оказать существенное негативное влияние на состояние конкуренции, продолжению использования практики предупреждения нарушений с использованием существующих инструментов, в том числе активно взаимодействуя с правоохранительными органами.
Неизменным приоритетом в работе ФАС России остается борьба с картелями.
С учетом наделения ФАС России полномочиями в сфере административного обжалования процедур в строительстве также ставится задача по формированию практики рассмотрения жалоб, привлечения органов власти, организаций и должностных лиц к административной ответственности.
2. Тарифное регулирование.
В связи с изменением стратегии тарифного регулирования перед ФАС России ставятся задачи по полному пересмотру нормативной базы в данной сфере, а также возможному упразднению Закона «О естественных монополиях».
В рамках законотворческой работы необходимо внесение соответствующих изменений в КоАП, направленных на ужесточение административной ответственности должностных лиц органов регулирования при установлении цен (тарифов) в регулируемых сферах деятельности и регулируемых организациях при применении цен (тарифов).
Основная задача при реализации новой стратегии тарифного регулирования – ориентация на интересы конечных потребителей. При этом тарифы должны индексироваться по результатам выполнения программ снижения издержек естественных монополий. Данную работу необходимо осуществлять с использованием метода «сопоставимых рынков», который позволяет учитывать общую экономическую конъюнктуру при анализе цен, обеспечить их соответствие рыночному уровню.
При этом перед ФАС России и ее территориальными органами стоит задача по обеспечению единства подходов к регулированию тарифов на всей территории России, унификации региональной тарифной политики.
3. Контроль госзакупок и закупок отдельными видами юридических лиц.
В данной области ставятся задачи по обеспечению дальнейшего совершенствования законодательства в сфере закупок; по продолжению анализа положений о закупках заказчиков, осуществляющих закупки в рамках Закона о закупках отдельными юридическими лицами, с целью актуализации Стандарта закупочной деятельности в рамках подготовки предложений по оптимизации и открытости закупочной деятельности, в том числе с учетом особенностей осуществления закупок в рамках государственного оборонного заказа; по продолжению совместно с АО «Федеральная корпорация по развитию малого и среднего предпринимательства» работы по расширению участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, в том числе по результатам анализа практики применения нормативных правовых актов в данной области.
4. Контроль в сфере ГОЗ.
Главные цели – предотвратить необоснованное повышение цен при выполнении ГОЗ, пресечь незаконные действия его участников, добиться того, чтобы контроль и надзор в этой сфере был максимально эффективным.
Для дальнейшего повышения эффективности контроля в сфере ГОЗ необходимо решить задачу по разработке и внедрению информационно-аналитической системы сбора данных о ценах в ней, что позволит проводить их сравнение с ценами в гражданской сфере.
Также стоит задача по созданию электронной площадки для проведения закрытых конкурентных процедур размещения ГОЗ, внедрению механизмов, стимулирующих снижение затрат головных исполнителей и исполнителей ГОЗ, упразднению единственных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) продукции по ГОЗ, действующих в конкурентных сферах, и внедрению механизма предварительного согласования определения организации единственным поставщиком товаров, работ, услуг.
5. Контроль за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обороны страны и безопасности государства.
В целях улучшения инвестиционной среды в Российской Федерации перед ФАС России стоят задачи по усилению контроля за соблюдением требований законодательства об иностранных инвестициях, дальнейшему совершенствованию нормативных правовых актов в данной сфере, в том числе по подготовке изменений в КоАП в части нарушений законодательства об иностранных инвестициях на территории Российской Федерации, по публичному освещению правового регулирования в Российской Федерации порядка осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение.
6. Контроль за рекламой.
В рамках реализации полномочий по контролю в сфере рекламы ставятся задачи по внесению изменений в Закон о рекламе в части, касающейся наружной рекламы и установки рекламных конструкций, а также в ГОСТ Р 52044-2003 «Государственный стандарт Российской Федерации. Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения» в части обеспечения возможности размещения рекламных конструкций при сохранении безопасности дорожного движения.
Среди ключевых задач ФАС России наряду с задачами по обеспечению эффективного функционирования системы контроля и надзора в соответствующих сферах необходимо также выделить задачи по развитию кадрового потенциала ФАС России, международного сотрудничества, адвокатирования конкуренции, развития внешних и внутренних коммуникаций.
Органом, ответственным за реализацию конкурентной политики в Российской Федерации, является ФАС России.
1. Российское законодательство о конкуренции непрерывно совершенствуется. Введено понятия «картель» и значительно усилен инструментарий борьбы с картелями. Расширены полномочия антимонопольного органа при проведении проверок хозяйствующих субъектов. Уточнены положения «программы освобождения от ответственности», согласно которым первый обратившийся в ФАС России с заявлением об участии в картельном сговоре и предоставивший доказательства его существования получает полное освобождение от ответственности за участие в антиконкурентном соглашении.
Закреплена возможность экстерриториального применения антимонопольных норм в отношении достигнутых за пределами территории Российской Федерации соглашений между российскими и (или) иностранными лицами либо организациями, а также к совершаемым ими действиям, если такие соглашения или действия оказывают влияние на состояние конкуренции на территории Российской Федерации.
Расширен перечень составов нарушений антимонопольного законодательства, в отношении которых возможно применение института «предупреждения», и круга лиц, которым может быть направлено предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства. Около 80 % выданных антимонопольным органом предупреждений в 2012–2015 годах исполнены.
Правительство Российской Федерации получило право устанавливать по результатам проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции правила недискриминационного доступа к товарам на высококонцентрированных товарных рынках, реализуемым хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение и не являющимся субъектом естественной монополии.
Отраслевое законодательство совершенствуется за счет включения в него норм, обеспечивающих проконкурентное развитие соответствующих отраслей и рынков, а также проконкурентных механизмов их регулирования. Антимонопольные нормы введены в Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
В России создан важнейший инструмент, обеспечивающий прозрачность процедур продажи государственного и муниципального имущества, – официальный сайт для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru. Закреплены требования соблюдения открытости и прозрачности процедур размещения заказов, установлен исчерпывающий перечень требований, которые заказчик вправе предъявлять к участникам размещения заказов, введена процедура аукционов и обязательных для отдельных категорий поставок, а также механизмы экономической ответственности поставщиков. Создан общероссийский сайт www.zakupki.gov.ru.
2. Деятельность ФАС России в сфере антимонопольного регулирования и контроля направлена на пресечение антиконкурентного поведения хозяйствующих субъектов и органов государственной власти, ограничивающих конкуренцию на товарных рынках, в том числе на пресечение недобросовестной конкуренции, предупреждение и пресечение злоупотреблений доминирующим положением, картелей и иных антиконкурентных соглашений.
Так, ФАС России оштрафовала нефтяные компании на сумму более 4 млрд рублей за манипулирование ценами на рынке нефтепродуктов. Компании добровольно устранили нарушения уже в процессе рассмотрения дел.
Нефтяным компаниям были выданы требования ФАС России о продаже на бирже определенного объема нефтепродуктов. В истекшем году нефтяные компании суммарно продали на бирже около 12 % объема поставок нефтепродуктов на внутренний рынок.
На бирже осуществляется регистрация внебиржевых контрактов. ФАС России получила возможность отслеживать внебиржевые цены, биржевые цены и цены net-back. Ценовой арбитраж между этими индексами дает адекватную оценку рыночной стоимости нефтепродуктов на рынке Российской Федерации.
В Российской Федерации были предприняты значительные шаги, направленные на усиление борьбы с картелями: внесены необходимые изменения в законодательство (Закон о защите конкуренции, УК России, КоАП), введена прямая административная ответственность в виде оборотных штрафов за заключение антиконкурентных соглашений. В ФАС России создано специальное подразделение по борьбе с картелями, налажено взаимодействие с правоохранительными органами Российской Федерации.
Антимонопольный контроль за деятельностью субъектов естественных монополий является одним из важнейших направлений деятельности ФАС России. Более 80 % нарушений антимонопольного законодательства, в частности злоупотребление доминирующим положением на рынках, приходится на нарушения в важнейших сферах инфраструктуры (электро- и теплоснабжение, водоснабжение и водоотведение, газоснабжение, ЖКХ).
Для развития конкуренции в инфраструктурных сферах были приняты решения по дерегулированию в отдельных областях с развитой (развивающейся) конкуренцией, созданы отраслевые коммерческие инфраструктуры. При участии российского антимонопольного органа были запущены реформы в электроэнергетической и в сфере железнодорожного транспорта. Инициативой ФАС России последнего времени является предложение по реализации комплекса мер по дерегулированию фиксированной (проводной) телефонной связи.
Наряду с жесткими методами антимонопольного регулирования ФАС России вводит в практику работы формирование правил саморегулирования, отличающихся эффективностью в силу добровольности их применения хозяйствующими субъектами.
3. ФАС России осуществляет полномочия по определению цен (тарифов) в электроэнергетике, сферах теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, газовой отрасли, сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, железнодорожных перевозок, аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, услуг общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи и ряде других областях.
Основная задача при реализации стратегии тарифного регулирования – ориентация на интересы конечных потребителей. При этом тарифы индексируются по результатам выполнения программ снижения издержек естественных монополий с использованием метода «сопоставимых рынков», который позволяет учитывать общую экономическую конъюнктуру при анализе цен и обеспечить их соответствие рыночному уровню.
4. ФАС России осуществляет функции по контролю соблюдения Закона о контрактной системе (госзакупках).
В 2015 году в ФАС России поступили 69 883 жалобы участников закупок. В результате рассмотрения обоснованной (в том числе частично) признана 21 781 жалоба (42,7 % рассмотренных жалоб), выдано 15 870 предписаний об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок.
За 2015 год ФАС России возбудила 22 062 дела об административных правонарушениях за нарушения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок. По итогам рассмотрения выдано 18 966 постановлений о наложении административных штрафов.
В 2015 году ФАС России велась активная работа по предупреждению и пресечению нарушений законодательства об иностранных инвестициях.
5. Накопленный опыт свидетельствует о необходимости подготовки законодательных инициатив по таким темам, как законодательное определение антимонопольного комплаенса (снижение и предупреждение риска нарушений антимонопольного законодательства) и последствий его добросовестного применения.
6. ФАС России осуществляет активное сотрудничество с ведущими международными организациями по вопросам защиты и развития конкуренции (ОЭСР, ЮНКТАД, МКС и др.).
Антимонопольные органы государств – участников СНГ тесно взаимодействуют по вопросам гармонизации конкурентного законодательства и практики его применения на площадке Межгосударственного совета по антимонопольной политике. Советом в 2014–2015 годах подготовлены, внесены на рассмотрение Совета глав правительств СНГ и получили положительную оценку доклады «О состоянии конкуренции и ценообразовании на рынках нефти и нефтепродуктов», «О деятельности Межгосударственного совета по антимонопольной политике», «О состоянии конкуренции на товарных рынках лекарственных средств государств – участников СНГ».
7. Приведенная в Докладе информация о подходах Российской Федерации к решению актуальных вопросов конкурентной политики может представлять практический интерес для других государств – участников СНГ.
8. В целях формирования эффективной системы развития конкуренции представляется полезным продолжить практику подготовки тематических докладов антимонопольных органов государств – участников СНГ с описанием накопленного ими опыта по актуальным вопросам практической деятельности, что позволит своевременно выделять и использовать наиболее эффективные наработки государств – участников СНГ, развивать на этой основе практику подготовки и реализации совместных предложений по решению актуальных задач антимонопольного регулирования.
[1] Изменения в Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном внесены приказом ФАС России от 30 января 2015 года № 33/15.